在今年全國兩會上，碳排放(fàng)數據管理以及碳市場擴容是代表委員(yuán)熱議的話(huà)題之一(yī)。5月1日，《碳排放(fàng)權交易管理暫行條例》（以下(xià)簡稱“《條例》”）将正式實施。《條例》首次以行政法規的形式明确了全國碳排放(fàng)權交易市場的交易和監管制度，是指導中(zhōng)國碳市場運行管理的法律依據，爲支持我(wǒ)國碳市場長遠發展、助力穩步實現“雙碳”目标提供了制度保障。

與《碳排放(fàng)權交易管理辦法（試行）》（以下(xià)簡稱“《管理辦法》”）和《碳排放(fàng)權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下(xià)簡稱“《草案修改稿》”）相比，《條例》更側重樹(shù)立全國碳排放(fàng)權交易市場的規範，對市場監管部門和參與主體(tǐ)的職責分(fēn)工(gōng)、數據管理制度、交易制度等方面的要求更加明确，對違法行爲的懲罰措施更加嚴格，同時在制度設計上保持彈性，爲未來全國碳市場擴容、與國家核證自願減排（CCER）市場協同發展、與綠電等機制銜接以及國際交流等留出空間。

明确各相關主體(tǐ)權責

《條例》對參與全國碳市場交易及相關活動的各類型主體(tǐ)的權責進行了細化和完善。對比2021年公布的《草案修改稿》，《條例》第十一(yī)條對重點排放(fàng)單位排放(fàng)數據收集、核算、報告、披露的流程作出了更清晰和細化的規定；第十三條也對提供檢驗檢測和技術審核的技術服務機構作出區别化的規定。強化、明确和細化各相關主體(tǐ)責任，一(yī)是有助于促進全國碳排放(fàng)權交易更加規範有序進行；二是有助于推動重點排放(fàng)企業建立碳排放(fàng)管理體(tǐ)系，促進低碳轉型平穩進行；三是對違法行爲判定标準更明晰，保證《條例》執行的公平公正性。

同時，《條例》明确了監管部門職責分(fēn)工(gōng)、強化了跨部門間信息共享和溝通協調。其一(yī)，《條例》明确了以生(shēng)态環境主管部門爲主體(tǐ)，其他有關監管部門按照自身職責進行有關監管的監管機制，各部門間職責分(fēn)工(gōng)更加清晰。其二，《條例》對“橫向”跨部門間聯合監管機制和“縱向”國家和省級政府間分(fēn)級監管機制的建設作出了明确細化的要求。《條例》第八條和第九條對國務院生(shēng)态環境主管部門會同國務院有關部門對重點單位确定條件、碳配額總量和分(fēn)配方案的制定提出了要求。其三，《條例》第五條和第十六條對國務院生(shēng)态環境主管部門和其他有關部門間監管的信息共享和執法協作配合作出了明确要求，強化了跨監管部門間的協調機制。

完善數據質量管理體(tǐ)系

碳排放(fàng)權數據的真實性和準确性是保障碳市場健康發展的基礎。《條例》對碳排放(fàng)數據質量管理進行了從細從嚴的要求。

一(yī)方面，《條例》明确了各相關方的排放(fàng)數據質量管理職責。

針對監管部門，《條例》第十二條和第十七條對生(shēng)态環境主管部門及其他相關部門對年度排放(fàng)報告的核查、反饋、公示以及現場檢查等職責進行了明确劃分(fēn)并作出具體(tǐ)規定。針對重點排放(fàng)單位，《條例》第十一(yī)條對相關單位數據質量控制方案制定、溫室氣體(tǐ)排放(fàng)檢驗檢測、年度排放(fàng)報告編制、信息披露、委托技術服務機構等方面作出了更細化的規定，并明确重點排放(fàng)單位應對其排放(fàng)數據和報告的真實性、完整性、準确性負責，從排放(fàng)源頭強化數據質量管理。針對技術服務機構，《條例》第十三條根據機構的業務類型和特征，對溫室氣體(tǐ)排放(fàng)檢驗檢測機構和排放(fàng)報告技術審核機構的責任作出了差異化和細化的規定，并對技術服務機構在同一(yī)行政區域開(kāi)展檢驗檢測和報告審核業務的潛在利益沖突進行了預防。此外(wài)，與《管理辦法》中(zhōng)要求技術服務機構“對提交的核查結果的真實性、完整性和準确性負責”相比，《條例》進一(yī)步明确重點排放(fàng)單位應對排放(fàng)報告的真實性、完整性、準确性負責，技術服務機構則需對其出具的檢驗監測和排放(fàng)報告以及技術審核意見負責，兩類型主體(tǐ)間責任劃分(fēn)更加清晰。

另一(yī)方面，相比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》顯著增強了對排放(fàng)數據造假及其他涉及數據的違法行爲的處罰力度，旨在通過強懲措施提升排放(fàng)數據質量。

針對重點排放(fàng)單位，《條例》第二十一(yī)條和第二十二條羅列了排放(fàng)數據違法行爲性質并制定了差異化的、罰款與其他措施相結合的懲罰措施，這兩條對重點單位違法行爲50萬元和200萬元的罰款上限大(dà)幅超過了《管理辦法》和《草案修改稿》上限，并增加了責令停産整治、核減下(xià)年度碳排放(fàng)配額等處罰措施，對其排放(fàng)數據管理的約束力顯著增強。針對技術服務機構，《條例》第二十三條對數據相關違法行爲進行了更清晰的描述和界定，針對不同類型違法行爲制定了差異化的處罰措施。對比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》也顯著加大(dà)了對其他違法行爲的處罰力度，有助于進一(yī)步規範服務機構的行爲、提高排放(fàng)數據和整個市場的可信度。

明确全國碳市場的交易要素和規則

《條例》對全國碳市場的交易産品、交易主體(tǐ)、交易方式、配額分(fēn)配方式、市場調節機制、交易規則和違規處罰等作出了明确的描述和規定，爲保障市場透明交易和穩定運行打下(xià)了制度基礎。

一(yī)是明确了全國碳市場交易産品的現貨屬性以及碳排放(fàng)權交易的公共資(zī)源交易屬性。《條例》第五條提出“碳排放(fàng)權交易應當逐步納入統一(yī)的公共資(zī)源交易平台體(tǐ)系”，明确了碳排放(fàng)權的公共資(zī)源屬性；第六條則對全國碳市場交易産品作出了“現貨交易産品”的界定。這确定了全國碳市場當下(xià)的定位，反映出我(wǒ)國積極穩妥推進碳市場的整體(tǐ)思路，避免市場在發展初期過度“金融化”。

二是豐富了碳排放(fàng)配額總量制定和分(fēn)配的方案和機制，促進碳市場穩定運行、增強碳價發現功能。《條例》第九條提出“市場調節需要”是制定年度碳排放(fàng)配額總量和分(fēn)配方案的參考因素之一(yī)，也提出将“逐步推行免費(fèi)和有償相結合的分(fēn)配方式”。這種配額制定和分(fēn)配方式可調節市場流動性，對市場現存的賣方惜售、買方集中(zhōng)被動履約等行爲予以糾正。同時，配額有償拍賣有助于完善二級市場碳價發現機制，并通過增加排放(fàng)成本促進企業低碳發展。

三是明确了違法交易行爲及其處罰措施，助力市場長遠發展。《條例》第二十條、第二十五條和第二十七條界定了禁業限制人員(yuán)參與交易、操縱和擾亂市場秩序等違法行爲，并根據違法行爲性質制定了處罰措施，增強了全國碳市場的規範性和嚴肅性，有助于市場長遠發展。

爲碳市場的擴容和協同發展留出空間

《條例》第六條明确碳排放(fàng)權交易覆蓋的溫室氣體(tǐ)種類和行業範圍由主管部門和有關部門研究提出，國務院批準後實施，爲全國碳市場納入更多行業和交易品種打下(xià)制度基礎。《條例》第三十二條明确有關主管部門可根據實際需要單獨制定民航業碳排放(fàng)配額發放(fàng)與清繳等涉及碳排放(fàng)權交易的管理辦法，爲我(wǒ)國民航業碳排放(fàng)權交易制度與國際制度銜接留出餘地。

《條例》第十四條明确重點排放(fàng)單位可按有關規定購買“經核證的溫室氣體(tǐ)減排量”用于配額清繳，爲我(wǒ)國碳排放(fàng)權與CCER“雙輪驅動”的碳交易體(tǐ)系建設提供了制度保障。同時，《條例》未限定CCER可抵消清繳配額的比例上限，也爲我(wǒ)國根據CCER市場發展情況和需要制定或調整抵消比例留出空間。

此外(wài)，《條例》第三十一(yī)條規定重點排放(fàng)單位消費(fèi)非化石能源電力可按有關規定對其碳排放(fàng)配額和排放(fàng)量進行調整，也爲全國碳市場與可再生(shēng)能源綠電等機制的銜接留出空間。《條例》第三條明确提出“國家加強碳排放(fàng)權交易領域的國際合作與交流”，在法律層面爲我(wǒ)國參與諸如國際碳交易與碳核算規則标準制定等相關交流提供了支持。

對重點排放(fàng)企業的影響

《條例》明确提出将根據國家有關要求逐步推行免費(fèi)和有償相結合的碳配額分(fēn)配方式，配額分(fēn)配的有償化将增加控排企業的履約成本。

中(zhōng)電聯2022年11月發布的《發電企業在全國碳市場運行情況調研報告》顯示，在已納入全國碳市場的發電企業中(zhōng)，火(huǒ)電企業目前面臨煤電利用小(xiǎo)時數下(xià)降、進一(yī)步減碳空間有限、配額成本在電價中(zhōng)未疏導至用戶等挑戰，經營壓力增大(dà)。免費(fèi)配額總量下(xià)降、有償配額總量上升分(fēn)配趨勢，可能推動碳價在目前基礎上進一(yī)步上升，增加火(huǒ)電控排企業履約成本并加重其經營壓力，或将導緻部分(fēn)企業的生(shēng)産經營陷入困境。

《條例》明确了重點排放(fàng)單位非化石能源電力消費(fèi)的碳排放(fàng)額和排放(fàng)量可相應調整，對市場中(zhōng)可再生(shēng)能源電力的需求有促進作用，同時對經核證的溫室氣體(tǐ)減排量用于配額履約清繳的支持也将提升市場對CCER的需求。生(shēng)态環境部已發布并網海上風電和并網光熱發電的CCER方法學，《條例》的出台對這兩個領域的發展也有促進作用。

此外(wài)，生(shēng)态環境部已開(kāi)始爲石化、化工(gōng)、建材、有色、鋼鐵、造紙(zhǐ)和民航等行業納入全國碳市場做準備，并将根據“成熟一(yī)個、納入一(yī)個”的原則推動全國碳市場擴容。2023年10月生(shēng)态環境部發布《關于做好2023—2025年部分(fēn)重點行業企業溫室氣體(tǐ)排放(fàng)報告與核查工(gōng)作通知(zhī)》，要求鋼鐵、水泥、電解鋁三個行業的企業年度碳排放(fàng)報告核查工(gōng)作的完成期早于其他行業。有市場人士預計，2024年水泥和電解鋁兩個行業有望率先被納入全國碳市場，但最終具體(tǐ)的擴容行業名單、政策和時間表仍未确定。

《條例》在碳排放(fàng)數據質量管理上對重點排放(fàng)單位從嚴從細的要求，以及對數據造假和其他數據相關違法行爲處罰力度的大(dà)幅提升，可能在短期内對重點排放(fàng)企業的運營和管理造成一(yī)定影響，增加其對規則的“适應成本”。目前我(wǒ)國碳排放(fàng)領域專業性技術服務機構和人才供應還不足，而《條例》對重點排放(fàng)單位在數據質量管理上的責任要求顯著提高，這可能進一(yī)步增加企業數據管理成本和人才培養投入。

展望未來，随着《條例》實施，預計全國碳市場擴容步伐加快，全國碳市場與地方試點碳市場、CCER間的融合程度可能加深，市場化機制在“雙碳”進程中(zhōng)的作用将進一(yī)步提升。重點碳排放(fàng)行業企業可持續關注《條例》的實施情況以及相關配套政策措施的建立與調整，建立内部管理和響應制度，積極構建自身碳排放(fàng)數據和碳資(zī)産管理體(tǐ)系。

（王旬系中(zhōng)央财經大(dà)學綠色金融國際研究院研究員(yuán)，崔瑩系中(zhōng)央财經大(dà)學綠色金融國際研究院副院長、中(zhōng)央财經大(dà)學—北(běi)京銀行雙碳與金融研究中(zhōng)心高級研究員(yuán)。）